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[함께걸음] 특수교육법 쟁점과 우려점들
2007년 06월 18일 (월) 김주영(한국재활복지대학)
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2007년 4월 30일 정부가 제출한 ‘특수교육진흥법 전부 개정 법률안’과 장애인교육권연대에서 의원 대표 발의한 ‘장애인의 교육지원에 관한 법률안’ 등이 「장애인 등에 대한 특수교육법(이하 특수교육법)」이라는 새로운 법률로 국회본회의를 통과했다.
이에 따라 제정법 부칙 제2조에 의하여 1977년 12월 31일 공포된 현행 「특수교육진흥법」은 지난 5월 25일 제정된 지 30년 만에 그 역사적인 장정을 마감했다.
「특수교육법」이 제정되자 3월 6일 ‘장애인 차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률’이 제정되었을 때와 같은 축하 분위기가 만발했다. 장애인 및 부모, 교사 등 관계자들의 오랜 노력과 기대가 있었다는 점에서 기쁘지 않을 수 없다.
그러나 마냥 기뻐하는 것만으로는 안 된다.
새로운 법률이 그동안의 과제들을 얼마나 잘 해결하여 수렴하고 있는지, 또 앞으로 우리의 교육을 얼마나 잘 이끌어 갈 수 있을지를 차갑게 살펴볼 필요가 있다. 그 이유는 ‘특수교육법’이 정하고 있는 사항들을 실제로 적용하는 보다 세부적이고 실천적인 방법들은 지금부터 준비해야 하기 때문이다.
이에 필자는 앞으로 3회에 걸쳐 「특수교육진흥법」이 이룬 성과와 한계를 살펴보고, 「특수교육법」을 제정한 배경과 쟁점, 과제 등을 연재하고자 한다.
특수교육법의 쟁점과 우려점들
제정 법률의 명칭인 「장애인 등에 대한 특수교육법」은 ‘장애인의 교육지원에 관한 법률’과 ‘특수교육진흥법’ 사이의 팽팽한 다툼을 절묘하게 절충했다.
장애인이라는 법적 대상의 한정과 진흥이라는 시대부적응식 용어의 한계를 모두 피하고, 장애인과 특수교육 모두를 살림으로써 예상됐던 용어의 대 혼란과 용어변경에 따른 행정낭비를 막을 수 있었기 때문이다. 그러나 제정 법률은 획기적인 내용을 대폭 수용한 만큼 많은 우려와 과제들도 예상케 하고 있다.
1. 장애의 조기발견체제와 의무교육기간 연장
무엇보다 유치원 과정 의무교육 확대 규정으로 인한 부모들의 선택 갈등과 행정부의 정책 혼란이 우려된다. 장애인교육 관련단체에서는 특수교육 대상자의 학교과정별 취학불균형(낮은 유치원과정의 취원율)을 해소하기 위해 유치원과정을 의무교육으로 했다고 하지만, 취학률 불균형의 보다 근본적인 원인은 1994년 유치원 과정을 무상교육으로 확대해 놓고도 13년이 넘도록 적절한 지원을 하지 않은데 있다고 하겠다.
따라서 일반교육의 의무교육이 실현되기도 전에 어느 나라에서도 시행하고 있지 않은 유치원 과정의 장애인 의무교육을 성급히 법제화하기보다, 기존 제도의 내실을 기할 수 있도록 무상교육 지원 기관, 지원 내용, 지원 방법 등에 대한 규정을 구체화하여 안정적 예산투자를 이끌어내는 노력이 더 바람직했을 것이라는 아쉬움이 크다.
실제로 장애의 조기발견 등에 따라 의무교육대상이 되었다 하더라도 아직 자녀의 장애를 수용하지 못하는 부모들의 결정에 따라서는 의무교육의 실효성이 흔들릴 수도 있을 것이다.
특히, 각급학교의 장이 아동의 장애 진단․평가를 의뢰할 경우에는 반드시 부모의 사전 동의를 구해야 하므로 이 과정 자체가 의무교육의 이행 의지를 매우 약화시킬 소지가 있다. 이것은 행정의 일관성을 유지하는 데 매우 큰 어려움을 초래할 것이다.
장애의 조기발견(제14조)과 장애영아 지원에 교육이 얼마나 주체적으로 참여할 수 있을지(제18조)도 문제다.
필자의 판단으로는 법 시행과 동시에 정착되기는 거의 불가능할 것으로 보인다. 이것은 유치원과정의 의무교육 실현과도 무관하지 않다.
특히, 제14조의 장애의 조기발견 업무는 기본적으로 교육감이나 교육장이 주도할 수 있는 분야가 아니다.
오히려 이는 보건복지부(모자보건법 등)에서 국민의 조기검진제도를 체계화하여 생의 초기 단계(태내, 출생 시, 출생 후 1년, 출생 후 3년, 학령초기 등)에서 발견하는 것이 더욱 기본적이며 합리적인 발상이라 생각한다.
교육감이나 교육장은 이렇게 장애로 판명된 아동이 교육적으로 조기개입이 필요한 지의 여부를 판단할 수 있는 교육적 진단,평가를 다시 하여 조기교육 지원으로 연결될 수 있는 체제를 마련하여 관장하는 것이 옳다고 본다.
그러나 현재 우리나라는 보건복지부의 조기발견체계부터 허술할 뿐만 아니라 그러한 시스템을 타 부처가 개입할 수 있는 여지도 없다. 더욱 심각한 것은 영․유아의 보호와 교육이 여성가족부의 소관이어서 특수교육 쪽에서도 장애영아의 교육적 개입이 쉽지 않다는 것이다.
결국 장애인의 조기발견과 조기교육은 유치원과정의 교육을 포함해서, 보건복지부, 여성가족부, 교육인적자원부 등 세 부처 간에 영역을 관통하는 협력 시스템을 구축하기 전에는 요원하다는 것이다.
그러므로 장애아동의 유치원과정의 의무교육(제3조)과 장애의 조기 발견(제14조), 장애영아의 교육지원(제18조)은 시행령 및 시행규칙 제정 과정에서 관련부처와의 기본적 협력 계획을 수립하여 적어도 5년 또는 10년까지의 중장기 체제 구축 약속과 단계적 시행 규정을 모색해야 할 것으로 본다.
2. 특수교육지원센터의 기능 보장
한편, 「특수교육법」에서는 그동안 근거를 갖지 못한 채 설치․운영되어 왔던 특수교육지원센터를 분명히 명시하였다. 이는 매우 잘 한 일이다.
그러나 그 기능과 역할을 고려할 때 충분한 규정을 두었다고 보기는 어렵다. 지금까지 정부는 물론 학계, 현장 등에서 특수교육지원센터에 요구한 사항은 한두 가지가 아니었다. 소속이 불분명한 업무는 무조건 특수교육지원센터가 해야 한다고 주장하였다. 문제만 생기면 해결책으로서 약방의 감초처럼 언급된 것이 바로 이 센터다.
실제로 법 제11조에서도 특수교육지원센터는 특수교육 대상자의 조기 발견, 진단․평가, 정보관리, 특수교육 연수, 교수-학습활동 지원, 관련서비스 지원, 순회교육 등을 담당하도록 규정하고 있다.
게다가 제18조에 의하면, 만3세 미만의 영아를 특수교육지원센터에 배치할 수 있도록 하고 있다. 즉, 장애영아의 교육까지 하라는 것이다. 만약 이러한 업무를 모두 수행하기를 기대한다면, ‘특수교육지원센터’는 특수학교에 버금가는 규모와 인적 구성이 보장되어야 할 것이다.
이미 10여 년 전 일본의 한 지역에서 우리나라 국립특수교육원 규모에 버금가는 장애학생지원센터를 보고 부러운 눈으로 둘러본 적이 있었다. 누구나 희망하듯이 특수교육지원센터가 제11조와 제18조의 다양한 기능을 수행하려면, 그동안 하위 규정에서 다루었던 교원 당 학생 수를 법률로 상향 명시하였듯이(제25조), 장애학생지원센터의 역할과 조직(인적 구성)도 법률로 보장하였어야 마땅하리라고 본다.
왜냐하면, 장애학생지원센터의 역할은 지역사회 장애인의 교육을 홍보하고, 중재하고, 관리하며, 통합교육을 활성화할 허브기구로서 상근 및 비상근 전문 인력 배치, 물리적 공간 확보, 조사 및 연수 프로그램 개발에 따른 일정 예산을 확보하지 않으면 안 되겠기 때문이다. 앞으로 시행령과 시행규칙을 통해 얼마나 실질적인 기구의 면모를 갖출 수 있을지 궁금하다.
3. 치료교육의 폐기
다음으로는 충분한 사전협의나 대책 없이 치료교육 규정을 폐기함으로써 기존의 치료교육교사들의 거취, 치료교육교사 양성대학 교수와 학생들의 전과 등 단시일 내에 풀기 어려운 난제들을 행정부에 부담으로 던져 놓았다는 점이다.
현재 전국에는 7개 치료교육과에 426명의 학생들이 재학하고 있으며, 680여명의 치료교육교사가 배출되어 교육현장에서 일하고 있다. 특히, 2006년부터는 일반학교에 재학하고 있는 장애학생들을 위해 연 130명씩 260명의 치료교육교사가 배치되기도 했다.
이러한 상황이 법 제정과 동시에 전면 백지화되는 것은 물론, 기존 제도를 대치할 새로운 제도로서의 관련서비스(치료지원)에 대한 사전준비가 충분히 논의되지 않아 행정부와 현장의 혼란은 불을 보듯 훤한 상태이다.
그동안 치료교육이 장애인 교육의 사생아처럼 그 정체성 문제로 혼란을 거듭하면서 미국 중심의 관련서비스제도가 매력적인 대안으로 선망되어 온 것도 사실이다.
필자 또한 현장에서 이루어지고 있는 치료교육은 당사자의 기대를 저버리고 매우 현실성 없는 형태로 유지되어 왔다는 비판적 견해를 가져 왔다. 그리고 치료교육은 하루 속히 정리되어 마땅하다고 주장해 왔다.
그러나 이러한 생각이 아무리 합리적이라 하더라도 대안의 고려 없이 불합리한 것은 일단 베어내고 보자는 밀어붙이기식 법 제정은 법률지상주의적 맹신의 결과라고 할 수 있다.
물론 그동안 여러 조짐들이 있었음에도 불구하고 장애인의 요구를 정확히 읽고 스스로 변신을 꾀하지 못한 치료교육계의 무신경도 비판을 면치는 못할 것이다.
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*특수교육학계에서 드물게 장애인 교육권리 강화를 주장하셨던 김주영교수의 의견입니다. 장애인교육법에 부족한 면도 있어 이를 시행령과 규칙으로 잘 보완해야 하는데, 참고할 만한 글이라고 판단해서 올립니다/사무국
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